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领导离任先过“生态关”,中国全面绿色审计倒计时

发布时间:2017-12-26 11:43:14   来源:    浏览次数:306

◎本刊主笔刘国伟本刊记者郑挺颖

【中共中央办公厅、国务院办公厅近日发文,明确从2018年1月1日起,领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段,这标志着一项全新的、经常性的绿色审计制度正式建立。】

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绿色审计制度的推行,会对地方企业和政府不顾环保只重经济的冲动形成强有力的制约。图为河北某地钢铁厂。


  • 此前为何“走走停停”

过去,一些地方的领导干部为发展经济,片面追求GDP的增长,忽视环保,把污染治理留给下一任,积累了多年的环境欠账。雾霾天气、水污染、土壤污染等环境问题频发。为此,中央不断探索标本兼治的良策,开展领导干部自然资源资产离任审计就是其中的关键一招。

但自上世纪80年代末开始,绿色审计工作在我国的开展可以用“走走停停”来形容,一方面是由于缺乏技术手段等的支持造成的。例如,没有绿色会计如实记录核算自然资源的价值和损耗,绿色审计工作没法开展;没有准确科学的环保监测记录,绿色审计工作也无从下手。

另一方面,经济责任制度也给绿色审计造成莫大阻力。譬如对企业进行绿色审计,就需要把环境污染和生态破坏的治理修复成本纳入企业资产计量。用中国环境审计专业委员会副主任孙兴华的话说,就是企业的外部环境成本必须内部化:因为企业7%的GDP增长率中有3%可能都要用来支付环境治理成本,所以企业的实际GDP增长应该是4%。这种审计方式在企业和地方政府那里当然会遭遇很大阻力。如果没有中央的“尚方宝剑”,绿色审计要制约地方党政领导干部确实是难上加难。

中国环境与发展国际合作委员会曾指出我国绿色审计面临的一系列困难,主要包括绿色审计嵌套在经济责任审计中,责任亟待明确;绿色审计研究和法规标准及技术支持有待深入;绿色审计的广度和深度都亟待提高;绿色审计队伍建设有待加强等。

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  • 2018年将全面推开

2013年11月9日至12日,党的十八届三中全会在北京召开,会议适时提出了探索编制自然资源和环境资产负债表,对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计。时不我待,我国绿色审计工作急起直追,自此进入快车道。

2017年6月,中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》。之后,中办、国办印发文件,要求各地区各部门结合实际遵照执行。《规定》要求,国务院及地方各级政府负有自然资源资产管理和生态环境保护职责的工作部门应当加强部门联动,尽快建立自然资源资产数据共享平台,并向审计机关开放。2018年1月1日起,此项审计工作将由试点进入全面推开阶段。

对此,中国审计署副审计长秦博勇有如下解读,此项审计制度,审计的是地方各级党政主要领导干部和承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门(单位)的主要领导干部。离任审计的具体内容“主要包括山水林田湖草有关情况,具体包括土地、矿产、森林、草原、水、海洋等,当然也包括空气质量的变化情况”。


  • 已有上千名干部接受绿色审计

早在2008年,河南省审计部门就派出审计组,分别赴济源豫光金铅有限责任公司、安阳钢铁集团有限责任公司,对两企业2006年至2008年的排污费缴纳、向大气排放污染物和大气污染防治情况进行绩效审计,这是河南省第一个环境绩效审计项目,说明部分地方政府在通过审计改进环保工作方面有其主动性和探索精神。

全国范围内的环境审计试点工作则始于2015年3月。根据环保部下发的《关于开展政府环境审计试点工作的通知》,兰州成了全国第一个环境审计试点城市。2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,明确在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市和陕西延安市,开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点。此后,北京市怀柔区、天津市蓟县还有河北省又被列入试点。

2015年11月,中办和国办又印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,计划用两年时间完成试点。两年来,这项试点工作亮点颇多。

例如,湖北省自2016年起,先从基础性工作开始,在各市、县开展全面摸底,收集利用现有的基础数据,并在此基础上形成动态数据库,分析领导干部任职前后所在行政区域内土地、林木和水资源资产及生态环境质量状况变化情况,以其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线,开展主要领导干部自然资源资产离任审计。

又如四川省在审计试点工作中,从2017年4月起,四川省审计厅与省测绘地理信息局签订战略合作协议,将运用测绘地理信息技术方法和地理国情普查、监测获取的各类基础数据,为审计评价提供技术支撑,破解生态审计中门难进、量难测等问题。今年7月该项工作已进入共同建设四川省自然资源资产审计信息平台数据库阶段。

《环境与生活》杂志记者在调研中发现,全面开展领导干部自然资源资产离任审计,面对种类多样的环境要素和不同单位分管的自然资源,完善信息采集、研判和自然资源资产考评体系至关重要。只有如此,审计机关才能及时、准确拿到相关数据。从这个角度看,湖北和四川的试点工作值得各方关注和总结。

据央视提供的数据,实施领导干部自然资源资产离任审计工作两年来,全国审计机关共实施审计试点项目827个,涉及被审计领导干部1210人,为后续工作的开展积累了大量经验和数据,奠定了坚实基础。


  • 绿色审计离不开中外合作

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2017年9月,中国审计署副审计长秦博勇(前排右二)率中国审计代表团,赴美国参会。

鉴于国外一些国家在审计内容、审计标准等方面的先发优势,开展对外绿色审计交流、学习他国经验也是我国绿色审计工作必不可少的内容。就在今年9月,中国审计署副审计长秦博勇率中国审计代表团,赴美国参加了世界审计组织环境审计工作组指导委员会第15次会议,审议了该工作组2017年至2019年间计划开展的研究项目,并讨论了环境审计准则衔接等事宜。会议期间,中国审计代表团就各研究项目发表了意见建议,并作为亚洲审计组织环境审计委员会主席向会议作了工作报告。

在我国政府的强力主导和推动下,有了社会各界的积极配合,我们相信绿色审计将在促进、完善我国国家治理中发挥越来越大的作用。

(本文在写作中参考了中央电视台、新华社、FT中文网等的信息,在此一并致谢。)


【相关报道】

环境审计专业委员会

2017年学术年会在北大召开

11月25日,中国环境科学学会环境审计专业委员会在北京大学光华管理学院召开学术年会。来自高等院校、行业协会、第三方认证机构、企业等环境审计领域的50余位专家汇聚一堂,讨论环境审计理论与实务的现状、展望环境审计的未来发展。

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11月25日,中国环境科学学会环境审计专业委员会在北京大学光华管理学院召开学术年会。

王维平先生是环境审计专业委员会的创始人之一,对环境审计的基础理论有着深入理解。他在发言中指出,在学术领域应当多用“环境审计”,而非“绿色审计”一词,因为“绿色”一词比较宽泛。

中国环境科学学会副理事长、中国政法大学教授王灿发从法学的角度对环境审计进行了剖析,指出了环境审计未来立法的途径、内容和策略,为环境审计的未来发展从立法的角度提出新思路。

环境审计专业委员会副主任孙兴华则就加强跨部门、跨学科复合环境审计人才培训工作,以及环境审计导则初探做了发言。

中国注册会计师协会副主任赵际喆从行业协会的角度,对环境审计标准的建设、环境审计的对象以及审计范围进行深入探讨,从标准的角度为环境审计的进一步实施提出建议。

来自中环联合认证中心的顾江源部长和李洋女士从Audit(审计、审核)一词的涵义出发,分析了环境审计与环境审核的关系,并就二者之间的界限进行辨析,讨论了环境审计的必要性、基本原则、指导思想、标准体系的框架。

环境审计专业委员会主任、北京大学光华管理学院教授王立彦则对编制自然资源资产负债表提出了自己的看法和想法,提出了两种目标、两种逻辑和两套表式,为自然资源资产负债表的编制提供新的视角和新的理念。

随后的小组讨论聚焦两个方面,一方面是自然资源资产负债表的编制问题,另一方面是水资源环境审计。

北京林业大学教授林震从制度创新层面分析了领导干部自然资源资产离任审计。中国人民大学商学院的伍彬博士对我国自然资源资产离任审计实施现状与问题进行探析。首都经济贸易大学教授顾奋玲讨论了土地资源资产离任审计评价标准。

南京审计大学的黄东梅老师就领导干部水资源资产离任审计的统计方法展开探讨。山东财经大学的朱炜老师从国际比较的角度分析了海洋生态补偿的制度建设与治理实践。北京物资学院的陈波老师从水权制度改革的角度讨论了中国建立通用目的水核算的趋势。西南财经大学李江涛老师则讨论了政府环境审计与环境绩效改善的相关性。(李江涛)

(如需要转载,请注明转自《环境与生活》杂志)

责编:郑挺颖

网编:吴燕芳



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